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踐行習近平生態文明思想的財政思考

發布日期:2019-11-14 點擊次數: 字體:

陳少強  趙世萍

2019年第34期(總第646期)

中國財政科學研究院          二○一九年十一月十三日



 黨的十八大以來,面對我國現階段發展出現的新情況、新問題,以習近平同志為核心的黨中央提出了“綠水青山就是金山銀山”的發展理念,倡導“人與自然和諧共生”,提供了“構建人類命運共同體”的中國方案,形成了豐富、系統的習近平生態文明思想。習近平生態文明思想從全方位、多角度闡釋了“人—自然—社會”的辯證統一關系,彰顯了對經濟、社會發展規律的深刻認識,是中國特色社會主義理論體系的重要內容。

 習近平生態文明思想對財政工作提出了新的更高要求:財政工作要將生態文明建設提升到政治高度,要尊重生態文明建設的客觀規律,要實現生態文明建設和其他文明建設的統籌,要有效履行全球生態文明建設的中國責任等。貫徹落實習近平生態文明思想,財政工作的重點應著力建立健全生態文明體制機制,發揮其在生態文明治理中的基礎性和重要的支柱作用。具體說來,財政推動生態文明建設可在以下方面發力:


 一、推動建立產權清晰的生態文明制度體系


 自然資源資產產權制度是加強生態文明建設的基礎性制度。我國是社會主義國家,自然資源產權一般體現為公共產權。我國自然資源產權制度包括:所有權、使用權、收益權、處置權等。當前,自然資源產權制度存在的突出問題是中央和地方政府的所有者不到位、所有權邊界模糊等,致使自然資源所有權虛化,使用權邊界模糊,國有資源收益權落空,大量自然資源所有權收益置于財政體制框架之外,造成自然資源配置的低效并誘發公共風險。

 財政推動建立產權清晰的生態文明制度體系,就是要著手構建中央和地方的產權制度。建議進一步明確國有自然資源資產產權主體和各主體的權責利關系,在確保國有自然資源資產權益不受損害的前提下,建立適合我國當前發展階段的中央與地方兩級產權制度。一是厘清中央和地方行使所有權的邊界,根據不同類型的自然資源在生態、經濟、國家安全等方面的重要程度,探索中央和地方政府分級代理行使資產所有權職責體系。二是完善和健全國有自然資源收益管理制度,調整和優化資源資產權益在中央及地方的分配比例。三是規范資源收益預算管理制度,逐步將自然資源產權收益全部納入財政預算管理。四是建立有效的產權監管體制。建議設立國家、地方自然資源產權管理委員會來履行這項職責 。


 二、推進中央與地方資源環境事權與支出責任劃分改革


 建立事權和支出責任相適應的制度,是自然環境公共領域的重要內容。在自然資源和生態環保領域,中央和地方的獨立財政事權和支出責任劃分相對清晰,難點在于如何劃分中央與地方共同事權和履行支出責任,尤其是跨區域的生態環保事項,如水污染防治和大氣污染治理等,這些事項涉及多個行政管轄區域,各級政府治理污染的信息不對稱,工作難度大。建議按照自然資源和生態功能的重要性、外溢程度以及地方財政能力等原則確定分擔比例。國家重要自然資源、大江大河大湖等跨流域治理、外溢性范圍廣(如大氣污染治理等)對社會經濟發展有較大影響的環境事權,應主要由中央政府承擔支出責任;部分跨省域范圍較少,信息復雜,且范圍界定相對清晰的環境事權,可由中央和地方政府按比例承擔支出責任;對中央制定規劃、政策和標準,并承擔監督管理職責,地方履行執行職責的環境事權,則由中央和地方各自承擔相應的支出責任。此外,加強地方政府之間在自然資源和生態環保領域的協同與合作。


 三、推進建立自然資源有償使用和生態補償制度


 通過政府補貼、稅收、轉移支付等多種形式,推動構建反映市場供求關系和資源稀缺程度、體現自然價值和代際補償的資源有償使用和生態補償制度,以著力解決自然資源及其產品價格偏低、生產開發成本低于社會成本、保護生態得不到合理回報等問題。

 一是建立和完善生態補償轉移支付制度。在中央對地方的縱向生態補償中,建議下一步應加大生態補償轉移支付力度,并向限制開發區、禁止開發區和重點生態功能區傾斜。同時,建立推廣生態補償橫向轉移支付機制,逐步開展跨省區域(流域)生態補償合作,建立完善省內生態補償轉移支付制度。

 二是建立和完善自然資源有償使用和生態補償的稅收制度。發揮稅收的調節功能,通過科學合理的稅制促進產業升級、結構優化以及資源節約和生態環保。具體措施有:深化資源稅改革;完善環境保護稅收政策,如結合生態文明建設的新形勢,在實踐中逐漸調整和完善環保稅征收范圍、征收標準,適當增加環境保護稅減稅優惠檔位,探索更多形式的優惠政策;適時調整和完善相關稅收優惠政策,充分發揮環境保護稅的激勵作用。

 三是建立和完善新能源開發和利用的財政政策。通過財政投入、補貼、政府采購、稅收等政策工具,積極支持新能源產業的發展。


 四、探索建立多元共治的環境治理和生態保護體系


 通過財政政策工具的引導,著力解決市場主體和市場體系發育滯后、社會參與度不高的問題,構建更多運用經濟杠桿進行環境治理和生態保護的市場體系。具體而言,一是加大生態文明建設政府投入力度。近年來,我國加大了在生態保護和節能環保領域的財政投入,如,2017和2018年全國節能環保財政支出年均增幅為15.38%,同期全國一般公共預算支出增幅為8.47%;2019年上半年節能環保支出3145億元,同比增長19.7%,遠遠高于同期全國一般公共預算支出10.7%的增長幅度。在污染防治方面,2019年,中央財政準備安排大氣、水、土壤污染防治等方面的資金600億元,同比增長35.9%,也遠高于當年中央本級支出增幅(為6.5%)。建議未來3~5年財政生態文明投入增長幅度可適當保持相對較高增長幅度,確保生態文明建設短板的彌補取得明顯成效。二是在增加生態文明相關建設支出增幅的同時,通過政府和社會資本合作(PPP)、政府采購、政府引導基金、地方債、專項債等多種方式,調動全社會治理污染的積極性和創造性,形成政府、企業和社會多方共治污染的新格局。三是加強財政政策與金融、產業、價格等政策工具手段的相互銜接和配合,形成推動生態文明建設的合力。


 五、探索建立生態文明建設預算績效考核和責任追究制度


 通過建立科學、有效的生態文明預算績效考核和評價體系,硬化預算約束,提高生態文明財政資金投入效果。一是建立生態文明預算績效目標管理體系。將生態文明建設與預算管理結合起來,確立切實可行的生態文明建設預算績效目標。二是建立生態文明建設全過程預算績效管理體系。強化財政預算績效管理在生態文明建設上的剛性約束,將預算管理貫穿生態文明建設預算編制、執行、監督和應用的全過程。強化生態文明建設預算管理,防范和化解相關隱性債務風險。三是明確生態文明建設的部門責任。強化政府和部門單位的責任,建立部門之間的聯動機制,防止財政部門單打獨斗。四是適時開展生態文明建設責任審計,進一步完善生態文明績效評價考核和責任追究制度。完善領導干部自然資源資產離任審計制度,在此基礎上,參考經濟責任審計制度的思路,參照《生態文明建設目標責任評價考核辦法》,盡快研究制定以資源環境生態責任審計為主要內容的生態文明建設責任制度。


 六、推動建立全球生態文明建設的“命運共同體”


 作為一個負責任的大國,中國理應在推動全球的可持續發展中承擔起更多的國際責任。建議以大國財政的擔當,通過聯合國、世界銀行、全球環境基金、亞投行等國際和區域組織深度參與全球生態文明建設和環境治理。在當前美國頻頻宣布“退群”和拒絕承擔相應減排義務的新形勢下,要把握機會,順勢而為,主動參與積極引領國際環境規則的制定,逐步走向世界舞臺的中央。

 當然,我國仍然是發展中國家,經濟實力和科技水平與世界上發達國家還有較大差距,建議我國在積極履行保護和改善全球環境責任的同時,要堅持“共同但有區別的責任”原則,承擔與國家實力相稱的國際責任,國家財政資源配置也要盡力而為。



(作者單位:中國財政科學研究院)

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