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劉尚希院長接受中國財經報記者采訪:科研院所應成為以創新為目標的獨立社會主體

發布日期:2019-11-14 點擊次數: 字體:

 近年來,圍繞實施創新驅動發展戰略、建設創新型國家,各地各部門出臺了許多舉措并取得不少成效,但同時,影響創新的重大體制機制性障礙仍未消除,為此要轉變觀念、銳意改革,將抑制科技創新的績效工資總量管理制度作為突破口,使科研院所轉變為以創新為目標的獨立社會主體。就此,中國財政科學研究院院長劉尚希接受中國財經報記者采訪。


將科研院所整體作為改革與放權的對象


 劉尚希表示,這些年確實出臺了很多有利于科技創新的舉措,但除了松綁放權外,基本都局限于創新的要素,如人才、資金或科技成果轉化,但是當前阻礙科技創新的主要問題是科研院所管理體制不順,并導致單個創新要素無法形成有機組合,科研院所的創新主體地位虛置,從而影響了創新能力和效率的發揮。

 “就像一架機器,我們目前的很多措施都是在修復完善一個個零部件,但是只有著眼于整個系統,使各零部件之間形成有機組合,機器才能獲得內在的強大動力,并自主、高效、持續運轉。”劉尚希將創新比喻道。

 他說,目前,這架機器就像一個“木偶”,只通過“提線”受各職能部門的操控,拉一下動一下,整體上則依靠各部門文件進行組合和協調,缺乏內在的活力和動力。

因此,不能泛泛或孤立地講科研人員的待遇、資金投入或者科技成果轉化等,必須從關注創新的要素轉向關注創新的體制,首要是明確科研院所作為科技創新微觀主體的功能定位,消除其所面臨的制度性障礙,只有這樣,人才、資金和科技成果轉化等各個創新要素才能整合并實現化學反應,創新活力才能充分釋放。

 應該如何定位科研院所的微觀主體地位?劉尚希認為,應實行以創新發展為目標的科研院所自治體制。他說,應將科研院所作為介于經濟組織和社會組織之間的特殊法人,作為公益類事業單位專門立法,使其成為具有明確法律地位的法人實體,從行政管理轉向法治管理。

 具體來說,應實施去行政、去編制的管理體制改革,落實科研院所在人事、機構設置、經費使用、績效分配、科研方向選擇等方面的法人自主權。優化科研院所法人治理結構,加快建立現代科研院所制度,使科研院所真正成為以創新為目標,自我管理、自我約束、獨立從事科研活動的法人主體。

 “就像上世紀90年代我們在經濟改革中確立企業的市場主體地位,對于科研院所也要來一個觀念革命,掀起一場社會改革。”劉尚希指出。

 他說,科研院所既不是經濟主體也不是行政主體,而是公益性的社會主體。因此,要實施以社會化為導向的科研院所整體改革,將科研院所而非科研人員等作為改革與放權的對象,真正夯實科技創新的微觀基礎。一方面。建立完善的科研院所法人治理結構,使其成為獨立自主、以提供知識服務為職責的公立社會組織;另一方面,政府要從正面清單管理轉向負面清單管理,重點發揮指導和引導作用,通過財政補助、法人治理、市場選擇、社會監管等多重機制有效引導和規范科研院所的行為。


改革可從績效工資總量管理入手


 那么,應從何處著手實施科研院所的社會化改革?劉尚希認為,可以從績效工資總量管理入手。因為雖然這只是事業單位管理體制的一個具體環節,但卻是涉及人才隊伍建設、收入分配、科技成果轉化等多方面制度改革與政策創新無法回避的關鍵節點。

 事實上,在具體實施中,目前的事業單位績效工資總量管理并不是按事業單位的功能和績效來分類指導管理,而是微觀化的直接管控,針對單位下指標,使科研院所難以有效發揮創新主體作用,因此屬于傳統的計劃經濟管理。其具體表現主要包括:

 績效工資總量管理使科研人員在利益上形成“零和博弈”。績效工資制度的本質是獎優罰劣,但總量管理設定了天花板,做得好也不能多得,知識價值得不到充分體現。由此引發的單位內部“零和博弈”,使得不同員工在利益上形成對立,導致“吃大鍋飯”問題重現,難以建立“能者上、庸者下”的考核與甄別機制。這不僅會降低科研院所的管理效率,也使其缺乏推進創新的內在動力。

 績效工資總量管理固化了單位之間、內部之間的收入差距,并導致科研資源過于分散,使得科研項目重復、低效競爭大量存在,科技應用創新一線的科研院所,尤其是關鍵科研項目得不到充足的經費支持與激勵,降低了科研活動的效率與效益。

 “績效本身屬于效率范疇,但是現在成了分指標和調節公平的手段,這是本末倒置。”劉尚希表示。

 由于上述矛盾的存在,在實踐中,為了克服這一政策帶來的制度性障礙,相關部門通過“單點突破”“打補丁”等形式突破績效工資總量管理的框架。如,高校科研人員依法取得的科技成果轉化獎勵收入不納入績效工資總量基數,允許科研院所或科研人員以間接費形式從科研項目中獲取額外績效收入,放松對進行高端人才引進與培育的科研院所的績效工資總量限制等。重慶、上海、浙江等地在中央層面松動以后,也積極開展探索與創新,各地由此出現了許多繞開績效工資總量管理制度的“例外”。

 這種局部突破的“打補丁”式做法,從長遠和整體看具有明顯的副作用,因為這些政策并不具有普遍適用性,多數科研院所和科研人員依然受績效工資總量管理的束縛。人為地將科研人員分為“兩個陣營”,無助于建立全面有效的激勵機制,“招進女婿氣走兒”的新矛盾難以避免。


把績效工資管理從外部管控轉變為內部治理


 劉尚希認為,應該消除績效工資總量管理的不合理約束,將其從外控措施變為自主權和自我管理的內控措施。根據科研院所的性質與類型,分類下放績效工資總量核定權。對于市場化程度高、成果轉化能力強的科研院所,允許其自主確定績效工資管理辦法;對于有一定市場,但以公益為主的科研院所,可通過預算約束方式和績效考核導向方式來引導其行為,同時賦予其資金統籌使用和靈活調整績效工資總量及結構的自主權。

 實施以績效管理為主的宏觀管理。指導科研院所內部績效管理不斷健全完善,真正發揮績效工資的激勵作用。聘請第三方評估機構或成立專家委員會,負責對科研院所的績效進行評估,并根據評估結果調整政府補助資金規模,實行單位績效與政府補助掛鉤的原則。

 實行以績效目標為牽引的宏觀科研預算管理。以績效目標為依據,根據科研院所的功能定位、業務類型等分類提供經費補助。對從事基礎研究的科研院所,以提供穩定性支持為主。對從事應用研究的科研院所,以提供績效激勵補助為主。同時,實行事前、事中、事后的組合支持,充分發揮財政經費支持促進作用。事前提供必要資助,確保科研活動順利啟動。事中適當加大支持,確保科研攻關順利完成。事后給予補貼、獎勵,確保激勵充分有效。要從項目支持為主轉向以單位支持為主,弱化科研項目決定中的行政化機制,降低政府直接管理科研項目的實施成本。

 構建以預算補助為引導的社會化科研投入體系。從中長期來看,應穩步推進科研院所去預算的改革,財政資金從主導轉向引導,逐步構建以財政預算補助為引導的多元化、社會化科研投入體系。財政分類為科研院所提供適當的預算補助,引導企業、社會組織等成為科研經費投入、使用監督、績效評價的主體,全面促進產學研各方在科技創新、科技成果轉化方面的協作。

 劉尚希表示,就像國企改革做過的一樣,將科研院所從預算管理序列中漸漸剝離出來,把財政預算從管控工具變成激勵約束手段,使其從“緊箍咒”成為催化劑。

 原文鏈接:http://www.cfen.com.cn/dzb/dzb/page_7/201911/t20191112_3420539.html

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